Samferdselsdepartementet ba i mars d.å. Post- og teletilsynet om å få utført en ekstern utredning for å kartlegge det norske markedet for tilgang til Internett. Konsulentselskapet PricewaterhouseCoopers ble tildelt oppdraget, og rapporten "Kartlegging av det norske Internettmarkedet" ble presentert 5. september d.å.
Post- og teletilsynet sender med dette rapporten på høring, og ber om synspunkter fra aktørene i markedet. Tilsynet ønsker generelt forslag til tiltak som kan fremme eller sikre konkurransen og lønnsomheten i markedet for tilgang til Internett. Det bes om synspunkter på de temaene som er listet opp i kapittel 4 til 8 nedenfor. Temaene er oppsummert under hvert avsnitt i form av eksplisitte problemstillinger telemyndighetene ønsker aktørenes syn på. Omtalen av bruksuavhengig prising er mer utførlig enn omtalen av andre temaer og berører enkelte problemstillinger som ikke omfattes av PricewaterhouseCoopers rapport. Tilsynet mottar ellers gjerne tilbakemeldinger på problemstillinger som ikke omtales direkte under temaene nedenfor.
Et sammendrag av rapporten følger vedlagt. Den fullstendige rapporten er tilgjengelig på Post- og teletilsynets hjemmeside http://www.npt.no. Papirkopier av rapporten kan også bestilles fra Post- og teletilsynet, postboks 447 Sentrum, 0104 Oslo.
2. Formålet med høringen
Bakgrunnen for at myndighetene fikk utarbeidet rapporten er at Internett får stadig økende betydning for økonomisk vekst og utvikling, for eksempel gjennom reduserte transaksjonskostnader, nye markedsarenaer og økt markedsnærhet for næringslivet. I tillegg fremmer Internettutviklingen framveksten av en ny teknologirelatert industri og nye tjenester. Internett er på denne måten en sterk drivkraft for et globalisert informasjonssamfunn og en stadig viktigere arena i et dynamisk kunnskapssamfunn.
Den økende samfunnsmessige betydningen av Internett gjør at det er viktig at både næringslivet og private husholdninger har tilgang til Internett. En sentral målsetning for telepolitikken er at virksomheter og husstander skal ha tilgang til et godt utvalg av teletjenester med høy kvalitet og til lavest mulig priser. Dette målet skal fremmes gjennom virksom konkurranse.
Formålet med rapporten var å få kartlagt om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, det foreligger forhold som antas å være til hinder for utviklingen i Internettmarkedet. Post- og teletilsynet vil presisere at telemyndighetene ikke har bestemte oppfatninger om at markedet for tilgang til Internett nå skal reguleres. Hensikten med høringen er å få inn synspunkter på om konkurransesituasjonen i markedet for tilgang til Internett er slik at det bidrar til å realisere sentrale telepolitiske målsetninger om gode og rimelige teletjenester, for på den måten kunne vurdere om det eventuelt. er behov for regulering for å sikre samfunnsmessige interesser.
3. Internett sett i forhold til gjeldende teleregulering
Bestemmelsene i telelovgivningen er i utgangspunktet teknologinøytrale. Telelovgivningen kommer derfor også til anvendelse for Internett (herunder tilgang til Internett) i den grad disse faller inn under telelovens definisjoner og virkeområde.
Internett er kort fortalt et "nettverk av nettverk". Internett-baserte tjenester er dataoverføringstjenester, der nettet håndterer transporten av datasignalene, mens utstyr og programvare står for innhold og presentasjon i form av lyd, grafikk og andre signalformer. Sett i forhold til de definisjoner som anvendes i telelovgivningen, må derfor Internett regnes som et tjenestenett som faller inn under telelovens virkeområde. Utgangspunktet er følgelig at Internett reguleres av teleloven.
I telereguleringen utløser tilbud om offentlig teletjeneste en rekke bestemmelser som skal ivareta viktige telepolitiske mål. Spørsmålet er hvorvidt sektorspesifikk og teknologinøytral teletjeneste-regulering skal videreføres ved at Internett-tjenester som faller inn under reguleringen, skal utløse rettigheter og plikter for tilbyderne av tjenestene.
Norske telemyndigheter har hittil ikke gjennomført noen samlet konkret gjennomgang og vurdering av hvordan telelovgivningen best kan håndheves på Internett. Bakgrunnen for dette er blant annet at telemyndighetene ikke har ønsket å gripe inn på en uhensiktsmessig måte. Tilsvarende vurderinger er gjort i de fleste EU-land. Hittil har det mest aktuelle spørsmålet både i Norge og innenfor EU vært om Internett-telefoni skal reguleres på samme måte som tradisjonell telefoni. I motsetning til telefontjenester har derfor tilgang til Internett i liten grad vært underlagt sektorspesifikk regulering, som for eksempel den reguleringsplikt tilbydere av telefontjenester har etter teleloven § 3-1.
Forholdet mellom Internett-baserte tjenester og teleloven, vil ellers på generelt grunnlag bli tatt opp i forbindelse med at telemyndighetene nå arbeider med å utforme et nytt rammeverk for regulering av elektroniske kommunikasjonsnett og –tjenester.
Teleloven finnes for øvrig på http://www.lovdata.no/all/hl-19950623-039.html og forskrift om offentlig telenett og offentlig teletjeneste finnes på http://www.lovdata.no/for/sf/sd/sd-19971205-1259.html.
4. Eventuell registreringsplikt for ISPer
Det finnes i dag ikke et komplett register over ISPer i Norge. I telelovens § 3-1 heter det at:
"Offentlig telenett, offentlig telefontjeneste (vår utheving) og tilbud om overføringskapasitet som ikke er konsesjonspliktig etter § 2-1 skal forhåndsregistreres hos telemyndigheten. Telemyndigheten kan gi forskrifter om registreringsplikten og om registreringen.
Telemyndigheten kan i forskrift bestemme at andre telenett og teletjenester skal være registreringspliktige" (vår utheving).
Siste ledd i denne bestemmelsen åpner for at telemyndigheten kan innføre registreringsplikt også for ISPer. Spørsmålet er om dette er formålstjenlig. En form for registrering vil kunne gi myndighetene en oversikt over hvilke aktører som finnes i markedet. Slik informasjon vil blant annet kunne gjøre det mulig for myndighetene å gi ISPer relevant informasjon om regulatoriske aspekter ved Internett-markedet i inn- og utland, informere om problemstillinger rundt sikkerhet, utviklingstrender osv. Et viktig formål ved registrering av ISPer vil være å kunne gi telemyndigheten informasjon som kan bidra til hensiktsmessig regulering av dette markedet. Tilbyderne vil også kunne oppleve en nytteverdi av en registrering ved å bli inkludert i at de telestatistikker/markedsanalyser som utarbeides av tilsynet på basis av opplysninger fra aktørene. En registrering vil i tillegg kunne fungere som en informasjonskanal for brukere av Internett, noe som også vil komme tilbyderne til gode. Det er vanskelig å se at en form for registreringsplikt vil innebære en uforholdsmessig byrde for den enkelte ISP, sett i forhold til den nytte en offentlig registreringsordning vil kunne ha både for aktører, myndigheter og brukere.
Vi gjør oppmerksom på at registreringsplikt for teletilbydere faller inn under gebyrforskriften, slik at gebyr vil kunne pålegges for de tjenester tilsynet yter.
a) Er det behov for registrering av tilbydere av tilgang til Internett, og hvilke fordeler og ulemper ser aktørene som følge av eventuell registreringsplikt?
5. Tilbud til sluttbrukermarkedet
Rapportens del 3 omhandler sluttbrukermarkedets tilgang til Internett. Post- og teletilsynet ber om tilbakemelding på om det er behov for regulatoriske tiltak for å øke tilgjengeligheten av Internettilgang og fremme bruken av Internett i Norge. I henhold til rapporten blir Internett, spesielt i privatmarkedet, hovedsakelig brukt til surfing, informasjonssøk og e-post. Post- og teletilsynet ønsker innspill på hva som kan gjøres for å stimulere bruken av e-handel.
Tilsynet ønsker også svar på om det er behov for regulering av måten tilgang til Internett tilbys til bedrifter og forbrukere på. Tiltak som kan tenkes gjennomført er blant annet regulering av bindingstider og regulering av adgangen til å knytte flere produkter sammen i ett tilbud. Videre ønskes det tilbakemelding på om det oppleves et behov for en sentral informasjonsbase for sammenligning av produkter og priser.
b) Er det behov for regulatoriske tiltak for å øke tilgjengeligheten av Internettilgang?
c) Hva kan gjøres for å stimulere bruken av e-handel?d) Er det behov for regulering av måten tilgang til Internett tilbys til bedrifter og forbrukere på?
e) Oppleves det et behov for en sentral informasjonsbase for sammenligning av produkter og priser?
6. Barrierer mot virksom konkurranse i ISP-markedet
Rapportens del 4 omhandler ISP-markedet. Rapporten viser til at følgende elementer er viktig for å kunne ha virksom konkurranse:
Rapportens konklusjoner er at 4 av 6 kjennetegn for effektiv konkurranse er tilstede i det norske ISP-markedet, og at det norske markedet er relativt konkurranseutsatt. Post- og teletilsynet ønsker svar på om det er enighet om de vurderingene og konklusjonene som kommer fram i rapportens del 4. Tilsynet ber også om tilbakemelding på om det kan finnes andre barrierer for virksom konkurranse i dette markedet eller forslag til tiltak som kan fremme eller sikre konkurransen og lønnsomheten i markedet på kort og lang sikt.
f) Er det enighet om de vurderingene og konklusjonene som kommer fram i rapportens del 4?
g) Finnes det andre barrierer for virksom konkurranse i ISP-markedet enn dem som er nevnt i rapportens del 4?
7. Bruksuavhengig prising av oppringt tilgang til Internett
Rapportens del 5 redegjør for noen andre lands erfaringer med ulike prisingsmodeller for Internett-aksess og drøfter mulige konsekvenser av eventuell bruk av disse modellene i Norge.
Tidsbasert prising for oppringt tilgang til Internett er det vanlige i Norge i dag. Den bruksuavhengige prismodellen har vært gjenstand for stor oppmerksomhet etter at den har vært regulatorisk innført i flere land. Telemyndighetene ønsker aktørenes syn på fordeler og ulemper ved en slik prismodell, og hvorvidt en slik modell kan være hensiktsmessig også i Norge. Tilsynet ber derfor om tilbakemelding på forventede konsekvenser av eventuell regulatoriske krav om innføring av bruksuavhengig prising (såkalt "flat-rate") av oppringt tilgang til Internett – som et eventuelt virkemiddel for å øke Internettbruken blant "lette" brukere og å øke Internett-penetrasjonen gjennom opptak av nye brukere.
Det er særlig det regulatorisk pålagte tilbudet om bruksuavhengig prising i Storbritannia som har ført til debatt og oppmerksomhet rundt denne prismodellen. Innføringen av bruksuavhengig prising i Storbritannia våren 2000 førte til en eksplosiv økning i nye Internett-tilknytninger: totalt fra 6 mill. husholdninger til 10 mill. husholdninger på ett år. Hele 90 pst av de nye husholdningene har benyttet seg av tilbudet om bruksuavhengig prising. I tillegg økte det totale surfevolumet markant.
PricewaterhouseCoopers mener i sin rapport at innføring av bruksuavhengig prising i Norge trolig vil gi en økning i Internettbruken, men er usikre på omfanget. De internasjonalt sett lave minuttprisene i Norge kan gjøre at økningen man har sett for denne abonnentstypen i Storbritannia kan bli vesentlig mindre i Norge. Dette er også erfaringen fra bruksuavhengig prising i Tyskland, som også har lave minuttpriser.
Så langt telemyndighetene kjenner til, er minuttprisene i Storbritannia så vidt høye at for en bruker av British Telecoms Freesurf er tilbudet om bruksuavhengig prising fra for eksempel America Online UK (kr 195/mnd) lønnsomt allerede ved 10 min. surfing pr. dag. Dette gjør det attraktivt for den "jevne" brite å bytte fra minuttpris-Internett til et tilbud om bruksuavhengig prising eller å ta i bruk Internett for første gang. Tentativt kan man kan tenke seg at et tilsvarende tilbud først vil lønne seg for norske Internettbrukere ved om lag 45 min. daglig Internettbruk. Dette er nesten tre ganger over det gjennomsnittsnordmannen surfer pr. dag. Tilsynet er særlig interessert i å få ulike aktørers syn på den markedmessige (både i leverandør- og sluttbrukermarkedet) mulighetene og begrensningene i å innføre et sluttbrukertilbud som vil kunne føre til signifikant økt Internettbruk i Norge.
Telemyndighetene er videre opptatt av hvilke konsekvenser bruksuavhengig prising vil ha for bredbåndsutbyggingen i Norge. Oppfatningene om hvilke markedsmekanismer som eventuelt vil gjøre seg gjeldende, kan være motstridende: Enkelte vil hevde at økt oppringt (dvs. smalbånds) Internettbruk vil stimulere brukerne, slik at disse raskt vil etterspørre bredbåndsløsninger med høyere overføringskapasitet og utvidet tjenestetilbud. Motsatt kan det hevdes at økt bruk av smalbånds Internett vil redusere etterspørselen etter bredbåndsløsninger, bl.a. fordi bruksuavhengig prising vil gjøre at brukeren alltid kan være koblet på Internett ("always on"), som for bredbåndsløsninger. I forhold til tilbudssiden kan det tenkes at bruksuavhengig prising vil gjøre det mer lønnsomt for leverandørene å bygge ut bredbåndstilbud i forhold til å opprettholde smalbåndsmarkedet, fordi inntektstrømmen fra minuttpris-Internett vil falle vesentlig (dersom man antar at storbrukerne, som står for mesteparten av trafikken, vil hoppe over til et tilbud om bruksuavhengig prising først). På den annen side kan det anføres at investeringsmulighetene vil kunne svekkes fordi kontantstrømmen fra smalbåndsmarkedet svekkes.
Endelig er eventuelle kapasitetsproblemer i eksisterende nett ved eventuell innføring av bruksuavhengig prising en problemstilling som opptar telemyndighetene, og som har vært debattert i de land som har innført denne prismodellen. Tilsynet ønsker at interesserte parter redegjør for sitt syn på mulige kapasitetsbeskrankninger.
h) Gitt eksisterende bruks- og prismønster på oppringt Internett, er det hensiktmessig å innføre bruksuavhengig prising ut fra målsettingen om å øke bruken blant lette brukere og bidra til at flere tar i bruk Internett ? Hvilke regulatoriske virkemidler kreves i så tilfelle i de ulike markedsledd?
i) Hvordan vil bruksuavhengig prising kunne påvirke etterspørselen etter bredbånd og i hvilken grad vil denne prismodellen endre tilbydernes investeringsincentiver i forhold til bredbåndsutbygging ?
j) På hvilken måte og i hvilket omfang vil det kunne oppstå kapasitetsproblemer som følge av innføring av bruksuavhengig prising?
8. Sikkerhet
Sikkerheten på Internett opptar brukerne og er omtalt i rapportens kapittel 6. Rapporten viser at noen unnlater å bruke nettjenester fordi de er usikre på om sikkerheten er god nok. Tilsynet ønsker svar på hva myndighetene bør gjøre for å fremme økt sikkerhet ved tilgang til Internett. Tilsynet ønsker også svar på om det bør gis pålegg om informasjon fra ISPer til brukere om sikkerhetsnivået for ulike aksessformer og tjenester.
k) Hva bør myndighetene gjøre for å fremme økt sikkerhet ved tilgang til Internett?
l) Bør det gis pålegg om informasjon fra ISPer til brukere om sikkerhetsnivået for ulike aksessformer og tjenester?
9. Høringssvar
Høringssvar kan sendes elektronisk til: firmapost@npt.no og merk med "Høringssvar - tilgang til Internett" i emnefeltet.
Høringssvar kan også sendes i ordinær post til:
Post- og teletilsynet
Postboks 447 Sentrum
0104 Oslo
Høringsvar må være kommet frem til Post- og teletilsynet senest mandag 5. november 2001.
Med vennlig hilsen
Willy Jensen
Jan Graff
Vedlegg: Sammendrag av rapporten fra PricewaterhouseCoopers